构建以国家公园为主体的自然保护地体系给子孙后代留下珍贵的自然资产

——党的十八大以来林草工作成就综述之三

自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征,在维护国家生态安全中居于首要地位。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族永续发展的战略高度,作出一系列重大战略部署,采取一系列重大举措,推进建立国家公园体制,加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系,切实加大自然生态保护力度。十年来,国家公园体制试点任务圆满完成,国家公园建设扎实推进,自然保护地管理体制和建设发展机制逐步完善,重要自然生态系统、自然景观、自然遗产和生物多样性逐步得到系统性保护,生态安全保障和生态产品供给能力不断提高,人与自然和谐共生的美丽中国画卷徐徐铺展。

一、推进体制试点和布局设立,国家公园建设取得实质性突破

建立国家公园体制是生态文明和美丽中国建设的重大制度创新。习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动国家公园工作,先后作出一系列重要指示批示,审定一批国家公园体制试点方案,多次赴国家公园考察指导,为推进国家公园建设提供了遵循、指明了方向。自党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制以来,党中央、国务院先后印发实施一系列国家公园重要文件,各地区各部门大胆创新、不断探索,推进建立中国特色国家公园体制取得了重大进展。

国家公园体制试点任务顺利完成。2015年以来,陆续启动三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、海南热带雨林、武夷山、神农架、香格里拉普达措、钱江源和南山等10个国家公园体制试点,在建立管理体制、探索运行机制、严格保护生态、推动社区融合发展、凝聚国家公园共识等方面取得明显成效。扎实推进试点区内矿业权、小水电、永久基本农田、人工商品林分类处置,稳妥开展生态移民搬迁,探索自然资源统一确权,加强生态修复和资源管护,基本形成国家公园制度体系和管理体制,为全面建设国家公园奠定了坚实基础。三江源国家公园保护冰川雪山、草原湿地等高原生态系统,草原综合植被盖度超过60%,较2015年提高近5个百分点,湿地植被盖度稳定在66%左右,藏羚羊、藏原羚、藏野驴分别达到7万、6万、3.6万头(只)。东北虎豹国家公园内野生东北虎、东北豹数量由试点之初的27只和42只分别增长至50只和60只,国家公园“照亮”虎豹回乡之路,虎啸山林、豹走青川的景象频频出现。

第一批国家公园正式设立。2021年10月12日,习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布,我国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。国务院批准5个国家公园设立方案,范围涉及青海、四川、吉林、海南、福建等10个省份,保护面积达23万平方公里,涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。第一批国家公园的设立,标志着国家公园这项重大制度创新落地生根,国家公园建设迈入新阶段。按照国务院批复的设立方案,全力推进5个国家公园的管理机构设置、总体规划编制、勘界立标、生态保护修复、监测监管、历史遗留问题解决等重点工作,与相关省(区)建立局省联席会议协调推进工作机制,制定工作台账,落实包片责任,共同推进国家公园建设重点任务,协调解决重大问题。

全世界最大的国家公园体系加快构建。2018年以来,组织专家团队充分调研论证评估、广泛征求意见、反复修改完善,编制形成《国家公园空间布局方案》,科学规划了国家公园总体发展布局,明确了国家公园创建设立工作流程、主要建设任务和实施保障措施。按照方案,将推动建设全世界最大的国家公园体系,在全国布局建设一批国家公园,逐步把我国自然生态系统最重要、自然遗产最精华、自然景观最独特、生物多样性最富集的区域纳入国家公园体系严格保护起来,守护好我国最美国土。目前,原国家公园体制试点区和黄河口、秦岭、南岭、羌塘、卡拉麦里等12个国家公园候选区正在积极开展创建工作。

二、推进功能优化和体系重构,以国家公园为主体的自然保护地体系初步形成

经过多年努力,我国建立了数量众多、类型丰富、功能多样的各类自然保护地,但也存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。习近平总书记指出,要创新自然保护地管理体制机制,实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控,把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系,实行严格保护。林草系统坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神,通过建立法规制度政策,创新管理体制机制,初步形成了分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系。

加强谋划设计,逐步建立制度体系。中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》,对建立国家公园体制、完善国家公园制度提出了明确要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,以及东北虎豹、大熊猫、祁连山等国家公园体制试点方案,明确了国家公园的理念内涵、基本原则和制度安排,构建了国家公园制度体系的“四梁八柱”。林草系统积极推进国家公园法、自然保护地法立法和自然保护区条例、风景名胜区条例修订,印发了国家公园管理暂行办法。有关省先后颁布了三江源、海南热带雨林、武夷山国家公园条例,东北虎豹、大熊猫、祁连山、钱江源、南山等国家公园分别制定了管理办法,丰富了国家公园制度体系。

开展整合优化,加快构建自然保护地体系。针对自然保护地多头管理、交叉重叠和碎片化孤岛化等问题,2020年2月正式启动全国自然保护地整合优化工作,成立了领导小组、专家组和工作专班,建立部际联合审查和反馈工作机制。在组织开展自然保护地调查与评估、历史遗留问题与矛盾冲突调处的基础上,打破行政区划、资源分类的限制,整合交叉重叠的自然保护地,归并优化相邻自然保护地,实行重组定位、统一设置、分级管理,促进实现自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的目标。完成了全国自然保护地整合优化预案总结报告、矢量数据成果,通过“四上四下”修改完善,形成了《全国自然保护地整合优化方案》。经整合优化后,历史遗留问题和矛盾冲突将得到有效解决,自然保护地布局更加合理,全国各类自然保护地面积约占陆域国土面积的17%以上,初步形成了以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。四川、甘肃、陕西等地打破行政区划界限,整合原属于不同部门、不同层级管理的73个自然保护地,增强了大熊猫国家公园内13个局域种群的连通性,促进了不同种群之间的基因交流。海南在整合优化工作中,创新生态搬迁土地置换方式,以生态搬迁村庄高峰村的7600亩集体土地与海南农垦控股白沙农场的5480亩国有土地进行等价置换,资源保护和乡村振兴相得益彰。

强化规范引导,建立健全规划标准体系。《国家公园等自然保护地建设和野生动植物保护重大工程建设规划(2021—2035年)》正式印发,构建以国家公园为主体的自然保护地体系规划编制完成,海洋自然保护地、林草系统生物多样性保护“十四五”及中长期规划编制工作有序推进。发布了国家公园标识,建立了国家级自然保护地专家评审委员会,成立了国家公园和自然保护地标准化技术委员会,制定了自然保护地分级分类标准、国家级自然公园评审规则。国家标准化委员会发布了国家公园设立、规划技术、考核评价、监测及自然保护地勘界立标等5项国家标准。国家林草局与中科院共建国家公园研究院,指导推动地方和高校建立了一批国家公园研究平台,设立了海南长臂猿、藏羚羊、东北虎豹、亚洲象、穿山甲等研究中心。在自然保护地内建立生态系统定位观测研究站71个、国家长期科研基地10个、生物多样性长期监测基地和试点地51个。东北虎豹国家公园“天空地”一体化监测网络体系覆盖超5000平方公里,已收集近55万个视频,基本实现了“看得见虎豹、管得住人”。三江源、武夷山等国家公园广泛应用大面积通信网络覆盖的智能化自然资源监测评估和管理系统,提高了精准监管和高效执法能力,国家公园自然资源监测和监管进入大数据和人工智能时代。

三、推进原真性完整性保护,自然生态保护成效明显增强

习近平总书记指出,中国实行国家公园体制,目的是保持自然生态系统的原真性和完整性,保护生物多样性,保护生态安全屏障,给子孙后代留下珍贵的自然资产。几年来,在国家公园等自然保护地建设中,林草系统始终坚持保护优先、生态为民、科学利用,正确处理保护与发展的关系,致力于重构人与自然和谐共生的关系,不仅有为自然腾出空间的退出,更有修复自然的积极参与。实行严格保护,采取分区管控、差别化保护措施,精准施策,把应该保护的地方都保护起来,做到应保尽保。同时,建立多方合作机制,提高了保护自然生态的积极性、协同性和实效性。

突出国家公园生态保护及重点物种保护。各国家公园及试点区、创建区统筹实施生态保护修复和珍稀濒危物种抢救性保护。通过开展重要栖息地恢复、受损地废弃地修复、建设生态廊道、加强保护管理设施建设,园区内自然生态系统和重点物种得到较好保护。东北虎豹国家公园持续推进中俄跨境保护合作,畅通虎豹跨境迁徙通道,实现了野生东北虎、东北豹从跨境游走觅食到境内定居繁殖扩散的转变,野生东北虎幼崽存活率从试点前的33%提升到50%以上。海南热带雨林国家公园打通生态廊道,解决了自然保护地破碎化孤岛化和人为割裂问题,人工促进修复受损天然林,雨林生态系统逐步恢复,近两年新增3只海南长臂猿,其野外种群数量从40年前仅存2群7只增加到目前的5群36只。

不断探索国家公园保护与发展模式。将园区生态保护与精准扶贫对接,积极支持发展替代产业,推动了原住居民生产生活转型,参与保护的积极性和获得感明显增强。设立生态管护员岗位,选聘4.94万原住居民参与国家公园保护管理。三江源国家公园17211户牧民实现“一户一岗”全覆盖,户均每年获得工资性收入2.16万元。东北虎豹国家公园启动实施黄牛集中养殖、黑木耳提质增效、示范村屯建设、替代生计培训等一批民生项目,实行发放政府性补偿资金和引入商业保险“双保险”,开通快速理赔通道,实现全域野生动物致害补偿100%赔付。海南热带雨林国家公园扶持发展食用菌、茶叶等替代产业。武夷山国家公园鼓励引导茶农开展生态茶园改造,建设混交茶园4050亩,促进茶农持续稳定增收。

积极开展自然保护地执法及专项检查整治。各地不断探索国家公园内自然资源统一执法形式,加大资源管护力度。青海省在公安机构改革基础上,成立了国家公园警察总队,统一履行国家公园范围内自然资源和生态环境综合执法职责。福建省增设“国家公园监管”执法类别,授权武夷山国家公园管理机构行政执法主体资格。海南省发布省政府令,授权省森林公安局及所属机构履行42项国家公园行政执法职能。设立四川大熊猫国家公园生态法庭及武夷山国家公园法庭,创新生态司法方法,保驾护航国家公园。同时,各地积极创新自然保护地监管模式和平台,及时发现、认真整改并严肃查处违法违规问题。定期开展自然保护地人类活动遥感监测,监测范围扩大到所有的国家级自然保护地。相关部门联合开展“绿盾”“绿剑”等专项行动,强化自然保护地监督检查,销号办结2015年以来“绿剑”行动重点督办问题,完成了国家级自然保护区专项检查问题的整改。对内蒙古图牧吉、安徽扬子鳄、新疆卡拉麦里山等自然保护区存在的问题,持续开展核查和督促整改。

四、推进宣传教育和合作交流,国家公园理念和自然保护成就广泛传播

我国国家公园建设始终坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性理念,在严格保护自然生态的同时,加强自然教育,推进共建共享,形成了独特的国家公园文化,国家公园成为传播习近平生态文明思想的重要阵地。组织开展国家公园和自然保护地知识科普、政策解读和宣传活动,推出系列报道、纪录片、短视频、公益广告、画册,国家公园理念和共识逐渐深入人心。央视推出《秘境之眼》栏目,播放自然保护区自动摄像机抓拍的野生动物自然生活场景,累计播出1100余期,84.8亿人次观看,实现了人与野生动物“不被打扰的相逢”。成立国家公园研究院、国家公园生态学校,建立自然教育和科普展示平台,强化国家公园科研、教育和游憩等功能,促进了国家公园理论研究、研讨交流和自然教育宣传。

广泛开展国际交流合作。成功举办第一届中国自然保护国际论坛、首届国家公园论坛,筹办了生物多样性公约第15次缔约方大会和第44届世界遗产大会,形成《深圳共识》《西宁共识》《福州宣言》,向世界讲述中国自然保护的最新实践,提供生态治理的中国方案。东北虎豹国家公园与俄罗斯豹地国家公园、大熊猫国家公园与加拿大贾斯珀国家公园和麋鹿岛国家公园建立结对合作关系。积极申报世界遗产、世界地质公园、世界人与生物圈保护区,2018年以来我国新增2项世界自然遗产、6处世界地质公园,总数分别达到14个和41个,均居世界第一,34个国家级自然保护区加入人与生物圈网络。

建设以国家公园为主体的自然保护地体系,是一项伟大事业,也是一项全新工作,任重而道远。进入新发展阶段,要进一步创新思路,强化措施,不断提高建设管理水平,切实保护好最重要的自然生态系统,努力打造生态文明新标杆和美丽中国新名片。